Hợp đồng DBFMO - gợi mở mô hình đầu tư cho dự án đường sắt cao tốc Bắc - Nam

(KTSG) - Đường sắt cao tốc Bắc - Nam là một cơ hội để Việt Nam bứt phá, bước vào sân chơi hạ tầng hiện đại ngang tầm quốc tế. Việc chọn hợp đồng DBFMO không chỉ là giải pháp tài chính mà còn là chiến lược quản trị rủi ro, đổi mới sáng tạo và bảo vệ lợi ích quốc gia trong dài hạn...

Đường sắt cao tốc Bắc - Nam và bài toán phương thức đầu tư

Đường sắt cao tốc Bắc - Nam là một giấc mơ lớn kéo dài suốt hơn hai thập niên của Việt Nam. Ngay từ lần đầu tiên xuất hiện vào năm 2000, dự án đã khơi dậy nhiều kỳ vọng về một tuyến đường hiện đại, có thể rút ngắn thời gian di chuyển từ Bắc vào Nam xuống chỉ còn vài giờ. Nhưng ước mơ đó chưa thể thành hiện thực vì bài toán kinh phí, nợ công, hiệu quả đầu tư và cách lựa chọn phương thức thực hiện luôn là những nỗi băn khoăn lớn.

Khi Quốc hội bác phương án đầu tư vào năm 2010 vì tổng mức đầu tư lên tới 56 tỉ đô la Mỹ, tương đương một nửa GDP của cả nước lúc ấy, dự án gần như rơi vào im lặng. Mãi tới cuối năm 2024, dự án đường sắt cao tốc Bắc - Nam mới được tái khởi động qua Nghị quyết 172/2024/QH15 của Quốc hội. Tổng mức đầu tư lần này được xác định sơ bộ tương đương khoảng 67 tỉ đô la Mỹ (1.713.548 tỉ đồng), trong đó lấy vốn đầu tư công làm nền tảng nhưng đồng thời cũng mở ra các cơ chế đặc thù nhằm huy động nguồn lực xã hội hóa. Ngay sau đó, hai tập đoàn lớn là VinSpeed (Vingroup) và Thaco bất ngờ đề xuất nhận vai trò nhà đầu tư dự án, tạo nên một làn sóng tranh luận mới về hình thức đầu tư đối với những công trình tầm cỡ quốc gia.

Kinh nghiệm quốc tế: DBFMO và “cú hích” cho hạ tầng hiện đại

Thực tế tại nhiều quốc gia phát triển cho thấy, khi nguồn lực công có giới hạn mà nhu cầu phát triển hạ tầng lại rất lớn, giải pháp hợp tác công - tư đã trở thành xu thế chủ đạo. Trong số các mô hình hợp tác công - tư, hợp đồng DBFMO (Thiết kế - Xây dựng - Tài trợ - Bảo trì - Vận hành) đã chứng minh tính hiệu quả vượt trội ở nhiều quốc gia như Pháp và Hà Lan, đặc biệt với những dự án đường sắt cao tốc. Mô hình này không chỉ giúp giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước mà còn tận dụng được nguồn vốn, kinh nghiệm và công nghệ tiên tiến của khu vực tư nhân.

So với đầu tư công 100%, DBFMO giúp nhà nước không phải ôm hết rủi ro về tài chính và vận hành, đồng thời tận dụng nguồn lực xã hội hóa và sức sáng tạo của doanh nghiệp tư nhân. Nếu so với đầu tư tư nhân hoàn toàn, DBFMO vẫn đảm bảo quyền kiểm soát của nhà nước, không để doanh nghiệp tự do quyết định giá dịch vụ, vận hành hay chuyển nhượng dự án mà không qua thẩm quyền công.

Ở Pháp, hợp đồng DBFMO được áp dụng thành công trong dự án đường sắt cao tốc LGV Sud Europe Atlantique (LGV SEA) nối giữa Tours và Bordeaux và đã vận hành thành công từ năm 2017. Theo đó, liên danh LISEA, bao gồm Vinci Concessions và các đối tác, chịu trách nhiệm thiết kế, xây dựng, tài trợ cho tới bảo trì và vận hành tuyến đường trong 50 năm. Nhờ vào đó, dự án không chỉ hoàn thành trước tiến độ một tháng mà còn tiết kiệm chi phí (7,695 tỉ euro so với dự toán ban đầu là 7,855 tỉ euro) nhờ quản lý hiệu quả và áp dụng công nghệ tiên tiến.

Nhà nước Pháp vẫn nắm quyền kiểm soát về quy hoạch, an ninh và các vấn đề then chốt. Nhà nước sẽ thanh toán định kỳ cho nhà đầu tư dựa vào lưu lượng khai thác và hiệu suất vận hành. Cách thức thanh toán này mang tính khuyến khích rất cao trong việc duy trì chất lượng công trình trong dài hạn. Bởi lẽ, chỉ khi hạ tầng đáp ứng các tiêu chuẩn cam kết, nhà đầu tư mới được thanh toán đầy đủ. Điều này chuyển giao rủi ro về tiến độ và chất lượng sang khu vực tư nhân đồng thời khuyến khích LISEA đầu tư vào các giải pháp bảo trì hiện đại như hệ thống BROOM LGV 160. Kết quả, LGV SEA không chỉ giảm áp lực tài chính cho nhà nước mà còn mang lại lợi ích kinh tế đáng kể, với 22 triệu hành khách trong năm 2024. Dự án đạt tỷ lệ đúng giờ lên tới 94% và nhận chứng nhận an toàn từ cơ quan quản lý đường sắt Pháp (EPSF), đảm bảo chất lượng ổn định trong thời gian dài đồng thời giảm rõ rệt áp lực tài chính cho ngân sách công.

Tại Hà Lan, tuyến HSL-Zuid nối Amsterdam, Rotterdam đến biên giới Bỉ cũng là một ví dụ tiêu biểu cho việc áp dụng hợp đồng DBFMO. Ở đây, liên danh Infraspeed gồm các tập đoàn lớn như Siemens đã vận hành dự án trong 25 năm, chịu trách nhiệm toàn bộ từ khâu thiết kế, xây dựng, tài trợ đến bảo trì. Chính phủ Hà Lan trả tiền định kỳ dựa trên mức độ sẵn sàng của hạ tầng, gắn chặt quyền lợi của doanh nghiệp với chất lượng phục vụ thực tế. Khi xảy ra sự cố hoặc trục trặc kỹ thuật, thanh toán bị giảm hoặc dừng lại. Nhờ cách làm này, tuyến đường luôn duy trì vận hành ổn định, tỷ lệ sự cố thấp và ngân sách nhà nước không bị áp lực lớn về vốn đầu tư ban đầu.

Bài học từ các dự án của Pháp và Hà Lan: Họ chuyển phần lớn rủi ro về tiến độ, chi phí vượt dự toán, chất lượng vận hành sang cho khu vực tư nhân. Nhà nước chỉ giữ vai trò định hướng, kiểm soát chiến lược, đặt ra các yêu cầu, còn doanh nghiệp phải chịu trách nhiệm giải trình, duy trì chất lượng suốt vòng đời dự án. Nhà nước sẽ thanh toán theo định kỳ dựa trên hiệu suất thực tế, chứ không phải dựa vào việc bàn giao công trình là xong trách nhiệm.

Bài học từ hai quốc gia này rất rõ ràng. Họ chuyển phần lớn rủi ro về tiến độ, chi phí vượt dự toán, chất lượng vận hành sang cho khu vực tư nhân. Nhà nước chỉ giữ vai trò định hướng, kiểm soát chiến lược, đặt ra các yêu cầu, còn doanh nghiệp phải chịu trách nhiệm giải trình, duy trì chất lượng suốt vòng đời dự án. Nhà nước sẽ thanh toán theo định kỳ dựa trên hiệu suất thực tế, chứ không phải dựa vào việc bàn giao công trình là xong trách nhiệm.

DBFMO tích hợp toàn bộ các khâu thiết kế, xây dựng, huy động vốn, vận hành, bảo trì vào một liên danh tư nhân duy nhất. Khi hết thời hạn hợp đồng, toàn bộ tài sản sẽ chuyển giao lại cho nhà nước trong tình trạng hoạt động tốt. Với cách làm này, những rủi ro về chi phí xây dựng, vận hành, bảo trì, đổi mới công nghệ... sẽ chuyển từ ngân sách nhà nước sang doanh nghiệp tư nhân. Nếu công trình không hoạt động đạt chuẩn, doanh nghiệp sẽ bị cắt giảm hoặc dừng thanh toán. Nếu duy trì tốt chất lượng, họ sẽ nhận đủ tiền theo thỏa thuận. Nhà nước kiểm soát chặt chẽ chất lượng công trình, không còn cảnh “xong là thôi”, đồng thời tránh được các gánh nặng tài chính kéo dài nhiều năm.

Điểm nổi bật khác là DBFMO cho phép nhà nước xây dựng “hàng rào pháp lý” để kiểm soát rủi ro chuyển nhượng dự án cho nước ngoài. Những quy định chặt chẽ về chuyển nhượng vốn, quyền khai thác, thay đổi chủ sở hữu và các điều kiện mua lại của nhà nước được áp dụng rộng rãi ở châu Âu. Điều này bảo vệ lợi ích quốc gia trong các lĩnh vực chiến lược như giao thông, năng lượng, y tế và giáo dục.

So với đầu tư công 100%, DBFMO giúp nhà nước không phải ôm hết rủi ro về tài chính và vận hành, đồng thời tận dụng nguồn lực xã hội hóa và sức sáng tạo của doanh nghiệp tư nhân. Nếu so với đầu tư tư nhân hoàn toàn, DBFMO vẫn đảm bảo quyền kiểm soát của nhà nước, không để doanh nghiệp tự do quyết định giá dịch vụ, vận hành hay chuyển nhượng dự án mà không qua thẩm quyền công. Đặc biệt, mô hình này phù hợp với các dự án có quy mô vốn lớn, yêu cầu chất lượng vận hành dài hạn như đường sắt cao tốc Bắc - Nam.

Hai đề xuất lớn và một khoảng trống thể chế

Thực tế tại Việt Nam, khi VinSpeed và THACO đề xuất tham gia đầu tư tuyến đường sắt cao tốc Bắc - Nam, cả hai đều cho biết chỉ có thể thu xếp khoảng 20% tổng vốn đầu tư. Phần còn lại phải dựa vào vay ưu đãi lãi suất 0% hoặc bảo lãnh tín dụng từ Nhà nước, đồng thời đề nghị nhiều ưu đãi/hỗ trợ từ Nhà nước về thuế, giải phóng mặt bằng, quyền khai thác đất đai quanh các ga lớn. Theo người viết, nội dung hình thức đầu tư này có nhiều điểm tương đồng với hợp đồng DBFMO.

Tuy nhiên, khung pháp lý Việt Nam chưa có quy định cụ thể về DBFMO trong lĩnh vực đường sắt và các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) quy mô lớn. Luật PPP, Luật Đầu tư và Luật Đấu thầu chưa đề cập chi tiết đến cơ chế thanh toán theo hiệu suất, phân chia rủi ro vận hành, quy định kiểm soát chuyển nhượng vốn hoặc bảo vệ lợi ích quốc gia.

Trong bối cảnh đó, người viết cho rằng Việt Nam cần nhanh chóng hoàn thiện hệ thống pháp luật về PPP để bổ sung chế định hợp đồng DBFMO. Qua đó, xác định rõ những đặc thù của mô hình này theo thông lệ quốc tế nhưng phù hợp điều kiện thực tiễn trong nước.

Đồng thời, Chính phủ cần nghiên cứu ban hành bộ hợp đồng DBFMO mẫu trong đó làm rõ các tiêu chí lựa chọn dự án áp dụng DBFMO, quy trình giám sát vận hành, quy định về kiểm toán độc lập, phân định trách nhiệm và quyền lợi giữa nhà nước với tư nhân. Việc kiểm soát chuyển nhượng quyền khai thác, vốn góp phải gắn chặt với các tiêu chí về an ninh, quốc phòng và ưu tiên tuyệt đối cho lợi ích quốc gia.

Muốn thực hiện thành công các dự án PPP quy mô lớn như đường sắt cao tốc Bắc - Nam, Việt Nam còn cần nâng cao năng lực quản lý, đào tạo chuyên sâu đội ngũ chuyên gia có năng lực về đàm phán, kiểm tra, giám sát hợp đồng và triển khai dự án. Tổ chức kiểm toán, giám sát vận hành phải đảm bảo độc lập và chuyên môn hóa cao.

Đường sắt cao tốc Bắc - Nam là một cơ hội để Việt Nam bứt phá, bước vào sân chơi hạ tầng hiện đại ngang tầm quốc tế. Việc chọn hợp đồng DBFMO không chỉ là giải pháp tài chính mà còn là chiến lược quản trị rủi ro, đổi mới sáng tạo và bảo vệ lợi ích quốc gia trong dài hạn. Khi tận dụng kinh nghiệm quốc tế, xây dựng khung pháp lý minh bạch, giữ vững quyền kiểm soát của nhà nước, giấc mơ về một tuyến đường sắt hiện đại, an toàn và hiệu quả phục vụ lợi ích chung của người dân sẽ không còn xa vời.

(*) Trường Đại học Kinh tế - Luật, ĐHQG TPHCM