Luật chờ nghị định: Chi phí cơ hội và mệnh lệnh cải cách

(KTSG) - Sự chậm trễ trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành không đơn thuần là vấn đề kỹ thuật lập pháp mà đang trở thành điểm nghẽn tạo ra chi phí tuân thủ lớn cho doanh nghiệp và nền kinh tế.

Khi cảng biển trở thành “bãi đỗ” của sự chờ đợi

Tại một cảng biển lớn ở TPHCM vào những ngày đầu năm 2026, dòng chảy thương mại đang vấp phải một con đê vô hình. Hàng loạt container hóa chất nguyên liệu và vật liệu xây dựng nhập khẩu bị ách tắc, không thể thông quan (1). Nguyên nhân của sự ngưng trệ này xuất phát từ một khoảng trống pháp lý khá điển hình. Luật Hóa chất 2025 và Luật Chất lượng sản phẩm, hàng hóa sửa đổi năm 2025 dù đã chính thức có hiệu lực từ ngày 1-1-2026 nhưng hệ thống văn bản dưới luật quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành vẫn chưa được hoàn thiện. Phải mất hơn nửa tháng chờ đợi trong căng thẳng, đến ngày 17-1-2026, nút thắt mới được tháo gỡ khi hai nghị định và ba thông tư hướng dẫn Luật Hóa chất chính thức được ban hành.

Sự lệch pha về thời điểm này đặt các cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương như Sở Công Thương TPHCM vào tình thế tiến thoái lưỡng nan về mặt pháp lý. Một mặt, họ chịu áp lực phải hỗ trợ doanh nghiệp giải phóng hàng hóa để phục vụ sản xuất. Mặt khác, nguyên tắc hành chính công vụ buộc họ phải tạm dừng tiếp nhận hồ sơ do thiếu cơ sở pháp lý về quy trình, biểu mẫu và thẩm quyền cụ thể mà lẽ ra các nghị định, thông tư phải quy định.

Hệ quả là doanh nghiệp bị đẩy vào một cuộc khủng hoảng chi phí không đáng có. Mỗi ngày hàng nằm tại cảng là mỗi ngày chi phí lưu kho bãi gia tăng, kéo theo đó là nguy cơ đứt gãy nhịp độ sản xuất, vi phạm hợp đồng giao hàng và sự suy giảm uy tín trong mắt đối tác quốc tế. Đây không đơn thuần là những khó khăn mang tính kỹ thuật mà chính là những chi phí tuân thủ phát sinh do sự bất cập của hệ thống thực thi pháp luật.

Quyết tâm chính trị và quán tính bộ máy

Trong bối cảnh Việt Nam xác định giai đoạn 2026-2030 là thời kỳ phát triển bứt phá với việc xem cải cách thể chế là “đột phá của đột phá”, khoảng cách giữa chủ trương và thực tiễn đang đặt ra những câu hỏi lớn về năng lực quản trị công. Nghị quyết 66-NQ/TW ngày 30-4-2025 của Bộ Chính trị đã đặt ra yêu cầu tiên quyết về việc đổi mới căn bản công tác xây dựng và thi hành pháp luật, trong đó nhấn mạnh tinh thần kiến tạo phát triển và yêu cầu không để pháp luật trở thành rào cản cho các động lực tăng trưởng mới.

Cần minh bạch hóa trách nhiệm thông qua việc công khai tình trạng “nợ” văn bản gắn với KPI người đứng đầu. Việc công khai danh mục văn bản nợ đọng, thời gian chậm trễ và cơ quan chịu trách nhiệm không chỉ tạo áp lực cải cách lành mạnh mà còn giúp Chính phủ và người dân giám sát hiệu quả hoạt động của các bộ, ngành.

Tuy nhiên, số liệu từ Công văn số 80/TTg-PL ngày 16-1-2026 do Phó thủ tướng Hồ Quốc Dũng ký ban hành lại phác họa một bức tranh thực thi kém lạc quan hơn. Chính phủ phải đốc thúc và chỉ rõ vẫn còn khoảng 100 văn bản quy định chi tiết các luật, pháp lệnh đã có hiệu lực nhưng chưa được ban hành. Việc này cho thấy tình trạng nợ đọng văn bản không chỉ là hiện tượng cá biệt mà đang có dấu hiệu trở thành một vấn đề mang tính hệ thống.

Vấn đề cốt lõi ở đây không nằm ở việc thiếu quyết tâm chính trị từ cấp cao nhất. Thách thức thực sự nằm ở khâu truyền dẫn chính sách, nơi các chủ trương lớn phải đi qua bộ lọc của quy trình lập quy và năng lực thực thi của từng bộ, ngành. Nếu một mắt xích trong chuỗi quy trình này bị tắc nghẽn thì toàn bộ nỗ lực cải cách vĩ mô đều có nguy cơ bị vô hiệu hóa tại các cửa tiếp nhận hồ sơ hành chính.

Văn hóa phòng thủ và chi phí cơ hội

Sự chậm trễ trong ban hành văn bản quy định chi tiết tạo ra những tác động tiêu cực sâu sắc hơn nhiều so với việc chỉ làm chậm tiến độ một vài lô hàng. Nó tạo ra một môi trường rủi ro pháp lý khiến bộ máy hành chính chuyển sang trạng thái “phòng thủ”. Khi quy định pháp luật chưa rõ ràng hoặc thiếu hướng dẫn cụ thể, phản ứng duy lý của cán bộ, công chức là lựa chọn phương án an toàn nhất. Đó là không làm gì hoặc trì hoãn để xin ý kiến chỉ đạo, để chờ hướng dẫn.

Báo cáo khảo sát Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI 2024) do Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) thực hiện đã phản ánh khá rõ nét hiện tượng này. 26% doanh nghiệp tham gia khảo sát năm 2024 nhận thấy chính quyền cấp tỉnh thường chọn giải pháp “trì hoãn thực hiện và xin ý kiến chỉ đạo” hoặc “không làm gì” khi có điểm chưa rõ ràng trong các chính sách/văn bản của trung ương. Đây là một bước lùi đáng kể so với tỷ lệ 19% của năm 2021. Trong các lĩnh vực nhạy cảm về tài sản và pháp lý như đất đai, 68% doanh nghiệp gặp khó khăn trong thủ tục đất đai cho biết nguyên nhân chính là thời gian giải quyết kéo dài quá quy định, trong khi 51% phản ánh tình trạng cán bộ tiếp nhận không hướng dẫn chi tiết(2).

Khi thời gian thực hiện thủ tục bị kéo dài do thiếu hướng dẫn, cơ hội kinh doanh của doanh nghiệp bị bỏ lỡ, dòng vốn đầu tư bị đóng băng và chi phí cơ hội của nền kinh tế tăng vọt. Nguy hiểm hơn, khoảng trống pháp lý và sự trì hoãn này chính là mảnh đất màu mỡ cho các chi phí không chính thức nảy sinh. Khi doanh nghiệp không thể dựa vào một quy trình minh bạch để giải quyết công việc, họ buộc phải tìm đến các cơ chế “bôi trơn”. Số liệu từ PCI 2024 ghi nhận gần 37% doanh nghiệp phải chi trả chi phí không chính thức nói chung và tỷ lệ này lên tới gần 55% khi thực hiện thủ tục kinh doanh có điều kiện. Các chỉ số này đã cho thấy mối quan hệ biện chứng giữa chất lượng thể chế và tính liêm chính của môi trường kinh doanh.

Giải mã điểm nghẽn thể chế

Để giải quyết triệt để tình trạng luật chờ nghị định, cần phải nhận diện chính xác các nguyên nhân gốc rễ đang kìm hãm năng lực thực thi.

Nguyên nhân đầu tiên xuất phát từ tư duy thiết kế luật chưa đảm bảo tính sẵn sàng thi hành. Kỹ thuật lập pháp hiện hành vẫn còn phụ thuộc quá nhiều vào việc giao cho Chính phủ và các bộ, ngành quy định chi tiết những nội dung quan trọng liên quan đến quyền và nghĩa vụ của người dân, doanh nghiệp. Khi văn bản dưới luật chưa ra đời, đạo luật dù đã có hiệu lực cũng chỉ mang tính chất tuyên ngôn thay vì là công cụ quản lý trực tiếp.

Thứ hai là sự quá tải và bất cập trong quy trình lập quy. Với số lượng lớn các đạo luật được Quốc hội thông qua trong cùng một thời điểm, năng lực soạn thảo, thẩm định và phối hợp của các bộ, ngành thường xuyên rơi vào tình trạng quá tải. Quy trình lấy ý kiến, thẩm định, phản biện xã hội tuy cần thiết nhưng nếu không được quản trị khoa học sẽ dẫn đến việc văn bản bị nợ đọng kéo dài hoặc được ban hành vội vã với chất lượng thấp, tạo ra các xung đột pháp luật mới.

Nguyên nhân thứ ba và có lẽ là quan trọng nhất trong bối cảnh hiện nay là tâm lý sợ sai và cơ chế bảo vệ cán bộ chưa rõ ràng. Trong bối cảnh công cuộc phòng chống tham nhũng, tiêu cực được đẩy mạnh, rủi ro pháp lý đối với người ra quyết định hành chính ngày càng lớn. Khi thiếu văn bản hướng dẫn chi tiết đóng vai trò như một “tấm khiên” pháp lý, cán bộ thực thi có xu hướng chần chừ, không dám vận dụng các nguyên tắc chung của luật để giải quyết công việc. Đây là điểm nghẽn về mặt con người mà nếu không được tháo gỡ, mọi nỗ lực hoàn thiện văn bản đều trở nên vô nghĩa.

“Tính tiên liệu” như một hạ tầng mềm của nền kinh tế

Trong quản trị quốc gia hiện đại, hệ thống pháp luật không chỉ đóng vai trò công cụ quản lý mà còn là hạ tầng mềm của thị trường. Một hệ thống pháp luật hiệu quả phải đảm bảo được ba thuộc tính cơ bản gồm: (i) tính tiên liệu, (ii) tính sẵn sàng thi hành, và (iii) tính nhất quán.

Tính tiên liệu giúp các chủ thể trong xã hội xác định được hành vi và dự đoán được hậu quả pháp lý của hành vi mình thực hiện. Khi luật đã có hiệu lực mà doanh nghiệp không biết phải tuân thủ thế nào, nộp hồ sơ ở đâu, theo biểu mẫu gì, thì tính tiên liệu của pháp luật đã bị phá vỡ. Để khôi phục niềm tin và thúc đẩy dòng chảy kinh doanh, cần một cuộc cải cách tư duy quản lý theo hướng chuyển từ “quản lý theo quy trình cứng” sang “quản trị dựa trên nguyên tắc và rủi ro”. Để hiện thực hóa tinh thần của Nghị quyết 66-NQ/TW về gắn kết chặt chẽ giữa xây dựng và thi hành pháp luật, chúng ta cần một hệ thống giải pháp đồng bộ và quyết liệt hơn.

Kiến tạo hành lang an toàn cho thực thi

Để khắc phục tình trạng “luật chờ nghị định” và chuyển sang mô hình thể chế kiến tạo, cần thực hiện đồng bộ các giải pháp kỹ thuật và tư duy quản trị.

Giải pháp căn cơ nhất nằm ở việc đổi mới quy trình lập pháp theo hướng thiết kế “gói thi hành đồng bộ”. Cần coi nghị định, thông tư, quy trình và biểu mẫu là một phần không thể tách rời của sản phẩm lập pháp. Ngay từ khi trình dự án luật, cơ quan soạn thảo phải trình kèm dự thảo các văn bản quy định chi tiết đã được chuẩn bị kỹ lưỡng. Mục tiêu là đảm bảo tại thời điểm luật có hiệu lực, toàn bộ hệ thống văn bản hướng dẫn cũng đồng thời có hiệu lực thi hành, loại bỏ hoàn toàn khoảng trống pháp lý và độ trễ chính sách.

Thứ hai, cần thiết lập cơ chế hướng dẫn tạm thời dựa trên nguyên tắc quản trị rủi ro. Trong trường hợp văn bản chi tiết chưa kịp ban hành, cơ quan quản lý nhà nước phải có trách nhiệm ban hành ngay hướng dẫn tạm thời dựa trên các nguyên tắc cơ bản của luật và quản trị rủi ro. Cơ chế này cho phép tiếp nhận và xử lý hồ sơ của doanh nghiệp, cam kết không hồi tố trách nhiệm nếu doanh nghiệp và cán bộ thi hành đã tuân thủ đúng hướng dẫn tạm thời đó. Điều này đặc biệt quan trọng để duy trì tính liên tục của các hoạt động kinh tế, tránh tình trạng đóng băng thị trường.

Thứ ba, cần minh bạch hóa trách nhiệm thông qua việc công khai tình trạng “nợ” văn bản gắn với KPI người đứng đầu. Việc công khai danh mục văn bản nợ đọng, thời gian chậm trễ và cơ quan chịu trách nhiệm không chỉ tạo áp lực cải cách lành mạnh mà còn giúp Chính phủ và người dân giám sát hiệu quả hoạt động của các bộ, ngành. Sự chậm trễ trong ban hành văn bản cần được coi là một tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của người đứng đầu cơ quan soạn thảo.

Thứ tư, thiết lập đầu mối giải quyết các vướng mắc pháp luật nhanh chóng và có giá trị bảo đảm. Doanh nghiệp và cán bộ thực thi cần một địa chỉ tin cậy để tham vấn khi gặp vướng mắc trong quá trình thực hiện pháp luật. Cơ chế này có thể bao gồm việc ban hành các tình huống mẫu, tiền lệ hành chính hoặc ý kiến pháp lý chính thức có giá trị tham chiếu, giúp các địa phương thống nhất cách hiểu và áp dụng, tránh tình trạng “phép vua thua lệ làng”.

Cuối cùng là việc cụ thể hóa cơ chế bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo theo Kết luận 14-KL/TW ngày 22-9-2021 của Bộ Chính trị về chủ trương khuyến khích và bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo vì lợi ích chung. Để cán bộ dám nghĩ, dám làm, cần chuẩn hóa quy trình bảo vệ gồm ba lớp: (i) hồ sơ hóa lập luận pháp lý, (ii) tăng cường vai trò tham vấn của bộ phận pháp chế, và (iii) áp dụng nguyên tắc miễn trừ trách nhiệm khi cán bộ đã thực hiện đúng thẩm quyền, trình tự và dựa trên thiện chí vì lợi ích chung. Chỉ khi người thực thi cảm thấy an toàn về mặt pháp lý, họ mới có đủ động lực để áp dụng pháp luật một cách linh hoạt nhằm tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp.

Biến thể chế thành lợi thế cạnh tranh quốc gia

Việt Nam đang đứng trước cơ hội lịch sử để bước vào kỷ nguyên phát triển mới. Trong bối cảnh cạnh tranh toàn cầu ngày càng gay gắt, chất lượng thể chế và năng lực thực thi pháp luật chính là yếu tố then chốt xác định vị thế của quốc gia. Khi hàng hóa bị ách tắc ở cảng vì thiếu giấy tờ, khi dự án đầu tư bị đình trệ vì thiếu hướng dẫn, chúng ta không chỉ mất đi chi phí kinh tế mà còn đánh mất nhịp độ phát triển quý giá.

Do đó, cải cách thể chế không thể dừng lại ở những khẩu hiệu hay các văn bản luật trên giấy. Nó phải đi vào thực tiễn cuộc sống thông qua một bộ máy thực thi hiệu quả, minh bạch và có trách nhiệm giải trình. Khi doanh nghiệp có thể dự liệu được môi trường kinh doanh và bộ máy công quyền vận hành trơn tru, cải cách thể chế mới thực sự trở thành động lực cho tăng trưởng kinh tế.

(*) Trường Đại học Kinh tế - Luật, ĐHQG TPHCM(1) Xem thêm: https://tuoitre.vn/khong-chi-hoa-chat-vat-lieu-xay-dung-nhap-khau-cung-mac-ket-vi-cho-van-ban-huong-dan-20260116130205595.htm (2) Xem thêm: https://pcivietnam.vn/uploads/VN-Bao-cao-ngan-PCI/Bao-cao-ngan-2024.pdf